全国碳市场首次扩围，钢铁水泥铝30亿吨碳排如何控制？

界面新闻记者 | 田鹤琪



全国碳排放权交易市场正式迎来首次扩围。

3月26日，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（下称《方案》），标志着全国碳排放权交易市场(下称全国碳市场)首次扩围工作进入操作实施阶段。

2021年7月16日，全国碳市场正式上线交易，首批纳入了2162家发电企业，覆盖全国碳排放总量约40%。截至2024年底，全国碳排放权交易市场配额累计成交量6.3亿吨，累计成交额430.33亿元。

本次《方案》明确提出，按照“边实施、边完善”的工作思路，分两个阶段做好钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场相关工作，实现积极稳妥有序扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围。

上述两个阶段分别是指启动实施阶段(2024-2026年)和深化完善阶段(2027年-)。

《方案》进一步明确管控范围。钢铁、水泥行业管控温室气体种类为二氧化碳，铝冶炼行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳。相应新增重点排放单位约1500家，覆盖排放量新增加约30亿吨二氧化碳当量。

从碳排放现状看，目前水泥行业碳排放量约占全国碳排放总量的9%。中国是全球水泥制造第一大国，2019年全球水泥产能为37亿吨，中国约占其中60%。

钢铁行业是中国碳排放量最高的制造行业，其碳排放量约占中国碳排放总量的15%。电解铝行业也是中国工业领域能源消耗和二氧化碳排放的重点行业，能耗及碳排放总量占有色金属行业的70%以上。

“此次全国碳市场扩围历经多年筹划最终落定，进一步增加了强制减排机制对碳排放总量的覆盖比例。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目分析师汪若宇在接受界面新闻采访时表示。

她指出，这将有利于推动重点排放行业碳达峰以及稳步、高质量的减量过程。同时，钢铁、水泥、铝冶炼行业的企业性质更加丰富，参与碳交易的考量因素更加多元化，预期将增强当前全国碳市场的交易活跃度。

对于钢铁、水泥、铝冶炼行业企业而言，纳入全国碳市场既带来挑战，也蕴藏机遇。



汪若宇表示，相关行业企业纳入全国碳市场后，它们的碳核算数据和碳交易成果在国际市场上更具可信度和可比性。这不仅有助于企业参与国际绿色供应链，还能通过清除落后产能增强行业及下游产品的绿色竞争力。

此外，统一的核算方法使企业能够更专注于一次能源利用总量控制和利用效率提升，从而推动行业整体的低碳转型和绿色生产路径创新。

界面新闻对比发现，与去年9月发布的《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）相比，本次《方案》在启动实施阶段方面的表述有所变化。

《征求意见讲稿》提出，采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内。

最新《方案》的表述则是，2024年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，2025-2026年度配额采用碳排放强度控制的思路分配，激励先进、鞭策落后，企业所获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。

在最新表述中，将“不设置配额总量上限”删除，此外，将“企业配额盈缺率控制在较小范围内”改成“行业整体配额盈亏基本平衡”。

“在当前能耗双控向碳排放双控转变的政策趋势下，我们看到碳市场的整体设计构建将从碳强度控制过渡到碳总量控制，这也是配额分配机制的主要发展方向。”能源基金会低碳转型项目主任杜譞告诉界面新闻。

杜譞分析指出，关于 “企业配额盈缺率控制在较小范围” 调整为 “行业整体配额盈亏基本平衡”，两者管控主体存在差异。前者从企业个体层面出发，对盈缺率进行控制；后者则站在行业主体角度，从行业整体角度考量碳管控，契合当前钢铁行业等新纳入的三个行业碳市场的发力点。

此外，杜譞认为，“行业整体配额盈亏基本平衡” 这一表述，并非追求绝对意义上的盈亏相等，碳配额盈亏率的管控，需依据碳管理的整体需求进行调整。

因此，后者的表述在管控主体和控制策略上更加科学，不仅强化了与碳排放双控宏观政策的协同性，也使方案更贴合当下碳市场建设的实际需求。

汪若宇补充道，最终出台的方案在配额分配方式上采取了“宽中有紧”的表述方式。既要考虑到行业可持续经营和地方经济发展需求，控制配额限制给企业带来的额外成本，保持相关行业企业的整体竞争力，又要兼顾全国碳市场在国际上的认可度。

针对《方案》提到的2025、2026年度配额采用碳排放强度控制思路的分配方式，汪若宇认为，在全球发达经济体碳市场普遍采用总量法的背景下，鉴于中国仍在推进落后产能的更新换代、企业并购活动较为频繁等行业发展实际情况，设计强度法分配机制，能够有效引导国内企业有序实现碳达峰，持续推进碳减排工作，契合中国碳市场建设的阶段性需求。



针对《方案》提出的 “激励先进和鞭策落后”，同样基于以碳强度为基础的配额分配机制。杜譞认为, 这意味着企业节能降碳的技术水平将与配额分配挂钩，反映出碳市场利用市场机制，以最低成本推动全社会减排的根本目标。

此外，杜譞建议，碳市场的设计理念还应进一步优化完善以充分发挥激励绿色低碳技术的特性。

她同时也指出，当前的分配思路是基于可操作性设计的，其优势在于能够先行推动三个扩容行业的碳市场运转，积累目前所缺乏的数据基础，完善企业碳管理体系，为进一步优化设计奠定基础。期待在后续一段时间的积累下, 碳市场的所有功能能够充分发挥出来，优化整体机制设计。

“根据不同团队的研究判断，目前国内钢铁、水泥、电解铝行业基本已经接近或完成碳达峰。”汪若宇同样认为，在这样的背景下，下一步行业整体减碳需要绿色低碳技术的创新和应用，也意味着更多的研发和项目初期投资。

汪若宇指出，采用强度法，具有三方面优势：一是推动产能向那些有意愿且有能力进行低碳转型的企业转移；二是从宏观角度防止行业总排放量突破“达峰”平台大幅上扬；三是下一步有利于充分利用绿色投融资等金融工具，助力行业的低碳创新应用。

界面新闻注意到，在第五项加大推进力度中的“加强宣传引导”方面，本次《方案》补充了“加强信息披露，依法依规推动有关主体及时公开排放、履约、交易、质押等相关信息，接受社会监督”的内容。

杜譞表示，对金融机构而言，企业参与碳交易的信息，以及碳配额是否已被抵质押，都是开发碳金融产品的重要依据。若能建立信息披露机制，推动企业强制或自愿披露相关信息，银行、交易所等机构在开发碳金融产品时，便能获得充分的数据支持，开发流程也会更加顺畅。

三大行业首次纳入碳市场，数据真实性保障至关重要。

汪若宇表示，基于以往电力行业数据报送以及各地方试点碳市场的数据报送机制，目前中国已建立了包含第三方核查机构的数据收集和数据质量监督体系。但鉴于新纳入的三个行业工艺流程更加多样化，中间过程排放更加复杂，确实为数据质量工作带来更大挑战。

对此，她进一步指出，从监管层面加强处罚力度，流程层面开展多条线并行独立审核，信息披露层面增加不合规案例的透明度等，都是常见的数据质量保障措施。