积极的财政政策如何发力？预算报告给出四点线索

记者 王珍



今年的政府工作报告提出，实施更加积极的财政政策。统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。

具体如何发力，财政预算报告给出了更详细的答案。根据界面新闻的梳理，积极的财政政策主要体现在四个方面：广义财政显著扩张、非税收入大幅下降、支出结构优化以及中央支出显著提升。

财政部在预算报告中称，综合判断，国内外环境变化带来的影响将持续向财政传导，2025年财政收支矛盾仍然突出，必须把困难挑战考虑得更充分一些，把政策举措准备得更周全一些，为促进经济持续健康发展提供坚实保障。

广义财政显著扩张

根据预算报告，2025年拟安排财政预算赤字率4%左右，比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。这里的赤字率是指狭义赤字率，即政府预算内的收支差额和名义国内生产总值（GDP）之比。

此外，今年新增地方政府专项债规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元；发行1.3万亿元超长期特别国债，较上年增加3000亿元；发行5000亿元特别国债，补充国有大行核心一级资本。新增地方政府专项债和超长期特别国债纳入政府性基金预算，不计入赤字。

中诚信国际研究院研究员闫彦明对界面新闻指出，在“实施更加积极的财政政策”的要求下，今年狭义赤字率首次达到4%，赤字规模创历史新高、达5.66万亿元，考虑到4.4万亿元新增专项债、1.8万亿元特别国债和2万亿元用于置换存量隐性债务的专项债之后，今年广义赤字规模将较去年增加2.9万亿元至13.86万亿元，广义赤字率为9.8%、较去年抬升1.7个百分点，为历史最高水平。

具体来看，今年特别国债发行规模合计1.8万亿元，较上年增加8000亿元。根据中诚信国际研究院估算，这或能拉动GDP增长约0.5-1个百分点；其中5000亿元特别国债将用于补充国有大行核心一级资本，增强其抗风险能力和放贷能力，更好地服务实体经济发展。

广开首席产业研究院高级研究员王运金表示，4.4万亿元新增地方专项债与2万亿元用于化债的专项债将大幅缓解地方财政压力，腾出更多资源用于扩投资与稳民生。经过多年的优化调整，地方专项债的投向领域更加灵活，地方扩大政府投资的能力更强；用作资本金的领域已由17个增加到22个，预计将进一步拓宽；用作资本金的比例扩大至30%，将有效支持低空经济、算力等新兴产业发展及传统能源产业、制造业等的转型升级。

非税收入大幅下降

2025年财政预算草案显示，今年全国一般公共预算收入预计增长0.1%，一般公共预算支出增长4.4%。一般公共预算收支又被称为“第一本账”。

虽然收入预算增速较上年有所放缓，但分析师指出，2025年“第一本账”的预算更加严谨，其中税收收入、非税收入预期增速分别是3.7%、-14.2%，分别比上年实际增速提高7.1个百分点和下降39.6个百分点。

民生证券分析师陶川认为，今年赤字规模扩大，不仅“上修”了财政支出，同时“下修”了财政收入。背后一大原因便是非税收入的不可持续性。财政部早在去年年底便提出“严禁征收过头税费”，2025年预算案中将非税收入同比增速定为-14.2%，有意弱化它对于公共财政收入的支撑。

“相较之下，2025年对税收收入的要求还是比较高，除了船舶吨税、车辆购置税，预算案对于其他税种的要求均是正增速。”陶川说。

西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉指出，2025年预算报告提出非税收入消减，但没有明确提出具体的实现方式，结合过往经验及各地实践举措，实现非税收入消减一般可以从增加税收收入、强化预算统筹、压缩财政支出，规范执法方式等角度入手。

她特别提到优化执法方式。“转变执法理念，坚持执法为民，从单纯的执法管理向服务与管理并重转变，可以避免为追求非税收入而过度执法或不合理执法。“刘蓉说，同时，规范执法行为。例如压缩执法过程中的自由裁量空间，明确执法标准和程序，减少执法的随意性，防止出现乱收费、乱罚款等增加非税收入的行为。

野村中国首席经济学家陆挺补充道，今年预算报告将财政收入和支出的增长目标分别设定为0.1%和4.4%，而2024年的实际增长分别为1.3%和3.6%。考虑到地方政府面临的财政压力仍然较大，预算内财政收入的预测较为现实。根据预算内财政收入和支出的目标，2025年窄口径财政赤字率将达到GDP的5.5%，高于2024年的4.8%。

支出结构优化

财政部表示，从财政支出看，发挥财政政策逆周期调节作用，扩投资、保民生、稳就业、促消费等领域需要强化保障，培育新质生产力、推进乡村全面振兴、加强生态环境保护等重点支出刚性增长，粮食储备、政府债务还本付息支出等继续增加，财政腾挪空间有限。

分析师表示，今年的支出结构体现了政府工作报告提到的——“推动更多资金资源‘投资于人’，服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”的要求。

银河证券资深宏观分析师聂天奇指出，2025年一般公共预算支出结构转向科教、民生、社保，基建支出整体增速有所降低。2025年传统基建四项：城乡社区、节能环保、农林水、交通运输目标预算增速分别为2.4%、1.7%、0.2%、2.4%，除交通运输支出外，其他增速目标均较去年有所降低，交通运输一般以中央主导项目为主。

另一方面，科学技术、教育、社保、住房保障和卫生健康等“投资于人”的支出类别目标增速分别为8.3%、6.1%、4.7%、4.4%、5.0%，均较去年进一步提升，且高于传统基建等“投资于物”的目标支出增速。

陶川也认为，2025年预算报告中，财政支出将更多向安全、科技、民生领域倾斜，其中投向教育、外交与国防、科学技术的支出比例提升最为明显。相较之下，2025年与基建相关的城乡社区、农林水、交通运输支出，其重要性都在明显弱化。

中央支出显著提升

从赤字结构看，今年中央赤字安排4.86万亿元，较去年增加1.52万亿元，地方赤字8000亿元、较去年增加800亿元。分析师指出，今年新增赤字95%由中央承担，同时，中央赤字占比较上年抬升3.6个百分点至85.9%，创历史最高水平，体现了中央加杠杆的意图。

闫彦明指出，我国中央政府杠杆率仅为地方政府的一半，在当前宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不强等背景下，中央加杠杆有利于提振信心、扩大需求，更好发挥统筹调控职能，通过增加对地方的转移支付等方式，也有利于减轻地方发展包袱，激发地方活力。同时，中央发力将进一步优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本，尤其考虑到目前经济发展转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性、公益性，加大“央进”力度是应时之举。

聂天奇认为，从央地新增债务占比和投向来看，中央加码趋势显著且更多用于投资和支持全国性消费政策，而地方财政加码相对克制，且新增债务更多用于化解隐债和支持房地产平稳发展。

“例如新增地方专项债额度虽然较去年3.9万亿提升了5000亿，但考虑到其中有8000亿元用于存量债务化解，部分用于土地储备、存量商品房收购，地方财政实际上用于新增投资项目的资金规模或较去年小幅降低。”聂天奇说，“化债”和“收储”均是未来地方政府聚焦的防风险领域。

另外，今年政府工作报告在谈到风险、挑战时提到，“一些地方基层财政困难”，同时在政策取向中提出“中央财政加大对地方一般性转移支付力度，向困难地区和欠发达地区倾斜。严格落实分级保障责任，筑牢兜实基层‘三保’底线”。

粤开证券首席经济学家罗志恒指出，考虑地方财政实际情况，今年中央对地方转移支付安排10.34万亿元，剔除2023年增发国债结转至2024年资金因素后，同口径增长8.4%。

“中央近年来持续加大对地方的转移支付，连续第三年超过10万亿规模，这有利于缓解地方财政压力，让地方政府有更大的财力去支持科技创新、民生改善和营商环境优化，推动经济发展。”罗志恒说。